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多学科视角中的现代高职院校制度
2012-11-11 22:52   《职教论坛》2010年第13期

                                                                      陈 洁    孙卫平    吕 红
摘要:构建现代高职院校制度,必须有坚实的多元化理论支撑。剖析这些理论与现代高职院校制度之间的关联性,是推动构建现代高职院校制度的理论前提。文章选择并运用新公共管理理论、核心竞争力理论和多中心治理理论的观点和方法分析、审视了高职院校的制度,进而提出了构建现代高职院校制度的若干原则性建议。
关键词:新公共管理理论;核心竞争力理论;多中心治理理论;现代高职院校制度
作者简介:陈洁(1952——),男,重庆电子工程职业学院党委副书记,主要从事职业教育管理与研究:孙卫平(1964——)重庆电子工程职业学院党委书记,教授,重庆大学在读博士,主要从事高等职业教育基本理论研究:吕红(1968——),女,重庆人,职业技术教育学博士,重庆电子工程职业学院科研处处长、高职研究所所长,教授,主要从事职业技术教育研究。

        为了推动高职院校制度变革,构建现代高职院校制度,就必须首先寻找可靠的理论依据,使之具有坚实的理论支撑。只有这样,才不至于使高职院校的发展偏离正确方向。
        或许有人会说,坚持以服务为宗旨,以就业为导向,走产学研结合的道路,不仅是高职院校办学及其制度变革的办学指导思想,也是推动高职院校制度变革,构建现代高职院校制度的理论基础:或许也有人会说,高等职业教育的改革和发展必须遵循高等职业教育规律,高等职业教育的本质、规律和特点就是构建现代高职院校制度的理论依据.因此它成为现代高职院校制度的理论基础。某种程度上说,这些观点有一定道理,但作为理论基础似乎不妥,而且不全面。一方面理论基础应该是站在更高的层面为现代高职院校制度提供指导。另一方面现代高职院校制度不只是一个教育学问题,构建现代高职院校制度是一个关乎社会各个领域的系统工程。因此从若干紧密相关的、相对成熟的学科中寻找构建现代高职院校制度的理论依据则是推动高职院校制度变革的重要思路。如果仅简单地从教育学视角探讨高职院校制度变革的问题,不利于得出关于构建现代高职院校制度的科学结论。不可否认,理论依据狭隘,存在偏差,正是我国高等职业教育改革未能取得根本性进展的重要原因之一。 
        本研究中,尝试运用新公共管理理论、核心竞争力理论和多中心治理理论等多个学科的观点和方法来分析、审视现代高职院校制度,进而提出构建现代高职院校制度的若干原则。
        一、新公共管理理论与现代高职院校制度
借鉴新公共管理理论,推动公共行政改革,将是我国包括教育行政改革在内的公共行政改革的重要思路。新公共管理,既指一种有别于传统公共行政学的管理理论,也指在当代两方公共行政领域持续进行的改革运动。伴随着20世纪80年代西方国家政府重塑运动的兴起和发展,新公共管理在当代公共行政理论与实践中的主导地位日益凸显。某种程度上说,新公共管理就是指关于公共管理的一系列新思维、新行为。西方国家的新公共管理运动以重新划分政府作用和市场机制发挥的边界为主线,涉及到行政管理体制的各个方面。新公共管理 在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势,对于包括教育行政在内的两方国家行政改革起了重要的推动作用,尤其对摆脱长期以来困扰两方社会的机构膨胀、效率低下和官僚主义等弊端成效显著,也因此新公共管理存两方阳家产生了重大影响。正是在新公共管理运动等推动下,美困等西方国家从上世纪80年代开始了“教育市场化”改革,而高等教育市场化改革就是其中的重要组成部分。美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼就指出,“我相信,若要对我国教育体制动大手术,唯一正确的方法就是通过私有化之路,实现将整个教育服务中的相当大的部分交由私人企业和个人经营”,同时他认为“也没有什么办法能够给公立学校带来竞争,而只有竞争才能迫使公立学校按照顾客的意愿改革自身”。在教育改革中,强调顾客战略,引入竞争机制,完善产权制度,推行教育券,设立特许学校,开办营利学校.就是美同持续推动新公共管理运动的产物,.随着新公共管理在西方同家政府重塑运动中获得成功.它也得到了发展中国家的认同,并得到了推广。在我国.从外部环境来看,当前乃至今后很长一段时期内.中国经济社会发展不仅要承受社会转型期的阵痛.而且与西方国家一样,还要面临来自全球化、信息化和市场化趋势以及世界性的政府改革潮流所带来的严峻挑战。从内部环境来看.由于受到传统官僚行政的深刻影响,政府集权,优质教育资源不足.办学效益不高.教育质量低下,也已经成为当前我国高等职业教育亟待解决的突出问题。而这和美国等西方国家当初在教育领域推动新公共管理改革的历史背景何其类似.这也是新公共管理理论所要着力解决的问题。于是,运用新公共管理理论.从新公共管理理论中寻求理论依据,并以此推动高职院校制度变革.构建现代高职院校制度,就成为必然的选择。另外.之所以要借鉴新公共管理理论来推动构建现代高职院校制度.也可以从社会公共产品理论找到部分依据。从社会公共产晶理论来看.高等职业教育属于准公共产品,在理论上高等职业教育供给应采取南政府和市场共同分担的原则。
        现代高职院校制度的设计.要着力处理好四个主要方面的关系:一是高职院校与政府之间的关系;二是高职院校与社会之间的关系:三是高职院校与高职院校之间的关系:四是高职院校内部的各种关系。而以新公共管理理论为依据构建现代高职院校制度,不仅要体现在政府与高职院校之间的关系上,而且也要在其他方面得以体现,、不同于以“行政——政治”两分法和韦伯的科层制为理论基础的传统公共行政,新公共管理则是以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为其理论基础.市场观是新公共管理的灵魂思想..总体来看.尽管人们对新公共管理的认识仍然存在若干分歧甚至争议.但同时也在更多问题上达成了基本一致的认识。
        运用新公共管理理论的观点和方法分析现代高职院校制度,主要体现如下:其一.新公共管理主张政府的政策职能与管理职能分开.政府着晕制定公共政策:引人竞争机制.实现公共产品供给的多元化;实现分权化管理,适度下放各项权力。也就是说,政府是“起催化作用的政府”.其职责是“掌舵而不是划桨”。对我罔高等职业教育而言.目前公办高等职业教育是我国职业教育体系的绝对主体.政府既是高等职业教育公共政策的制定者.又是高等职业教育的举办者和管理者。在这种管理模式下.高等职业教育的办学效益和效率低下.就不难理解了。为此,政府应转变职能,主要负责高等职业教育政策的制定,引入市场竞争机制,让各种社会力量参与高等职业教育这一准公共产品供给.实现高等职业教育的多元供给,同时赋予高职院校灵活应对劳动力市场变化的办学自主权,真正实现“让管理者管理”。其二,新公共管理理论主张把私营企业的管理方法引入公共部门,实施明确的绩效控制.提高行政绩效;从重视行政规则、过程转而重视结果、产出;实行专业化管理。对我国高职院校而言.某种程度上高职院校几乎成了政府的“从属机构”.移植行政官僚机构的一套管理办法,重视遵循行政规则,注重行政过程,另一方面却漠视结果、产出.行政绩效极低,也没有建立起问责机制。不仅高职院校内部管理如此,这种情况也体现在政府管理高等职业教育上。为此,要提高绩效管理意识.研究在现代高职院校制度设计巾如何实施绩效管理.尤其高职院校要实行绩效管理:逐步淡化官僚意识.可尝试构建校长由上级任命改为契约形式聘任的制度.其三,新公共管理理论强调要改变政府集权式的对规则和程序负责的传统管理模式,确立起市场意识.突出以顾客为导向。这对构建现代高职院校制度也具有一定的指导意义。为此,要改变高等职业教育供给的政府主导模式,确立起以市场调控高等职业教育发展的机制;政府及其相关主管部门要确立起服务职业教育并体现社会公共利益的观念.高职院校要体现以服务求得生存和发展。切实采取措施真正落实服务学生、服务行业企业、服务经济社会发展的宗旨。 
        二、核心竞争力理论与现代高职院校制度
        借鉴并运用核心竞争力理论于现代高职院校制度设计之中,对实现我国高等职业教育的可持续发展具有重要的现实意义。核心竞争力理论标志着企业战略管理理论研究的最新发展。是企业战略管理研究的重要内容。哈默和普拉哈拉德于1990年最早提出了核心竞争力这一概念.认为核心竞争力是组织中的共有性学识,特别是如何协调不同生产技能和整合多种技术流的学识。在1994年发表的《核心竞争力的概念》一文中,哈默再次强调.核心竞争力代表着多种单个技能的整合.且指出正是这种整合才形成核心竞争力的突出特性。核心竞争力的概念一经提出,就引起了诸多学者对核心竞争力的关注和研究,出版了一系列相关著作。企业核心竞争力理论的实质就是要“建立新的战略观”。从企业发展的实践来看,核心竞争力的提出是与企业战略的转型相一致的。20世纪80年代中后期以来,随着科技迅猛发展,经济全球化进程加速.企业之间的竞争加剧,产业结构调整加快.顾客需求也日益多样化等,企业的经营环境发生了很大的变跟着发生了一系列变化.其中尤以企业战略的变化最为突出,进而推动企业发展进入新的战略转型期。为了适应新的竞争环境。企业开始积极进行战略调整,选择新的发展战略。这其中。为了确保企业取得持续的竞争优势,核心竞争力战略就是重要的选择。在这一背景下,企业开始关注独特的、难以模仿和不可替代的核心技术.以掌握市场领先的核心业务和核心竞争力,这是核心竞争力概念提出的重要缘由。
        之所以提出要以核心竞争力理论作为构建现代高职院校制度的理论基础,主要基于如下理由:第一,尽管核心竞争力理论是在经济社会发展新形势下企业为争取竞争优势、实现可持续发展而提出来的,但其理念和原则具有一定的普适性。第二.我国高职院校发展正处于经济社会转型期.经济社会形势不断地在发生变化。科学技术日新月异.社会主义市场经济逐步走向成熟,行政管理体制改革日益深化,这些不仅对高等职业教育培养的人才提出了新的、更高的要求.而且市场经济的竞争原则也必将渗透到高等职业教育改革和发展之中。第三.伴随着我国高等教育发展已经进人大众化阶段.近些年来高等职业教育规模在短时间内得以急剧扩张,而由于高等职业教育发展历史较短.准备严重不足,于是外延扩张和内涵发展的矛盾日益尖锐。尤其是随着未来生源数量的减少,生源竞争将更为激烈。具备核心竞争力,是高职院校决胜未来的关键。综上所述,不仅高职院校之间而且高职院校与其他类型高校之间,竞争不可避免.而且只会日趋激烈。在这一背景下,高职院校如何取得竞争优势.以实现其可持续发展,是高职院校面l临的重大课题。高职院校核心竞争力是决定高职院校在市场经济社会中生存、成长和发展的关键因素:增强高职院校的核心竞争力则是推动高职院校可持续发展的关键,也因此非常有必要借鉴核心竞争力理论并以此为依据构建现代高职院校制度。 
        以核心竞争力理论为依据设计现代高职院校制度,旨在增强高职院校核心竞争力.提升高职院校的内涵发展水平,使得高职院校具有竞争优势,最终实现高职院校的可持续发展。然而,因立场、视野和要解决的具体问题不同,研究者们对核心竞争力概念以及核心竞争力理论的理解和认识也有差异。从技术或技能角度来定义核心竞争力,“核心竞争力是指那些与竞争对手相比可以获得最大程度用户满意的公司专门技能”,从企业以独特方式运用和配置资源来获得竞争优势来定义核心竞争力,“核心能力是指企业依存自己独特的资源(资本资源、技术资源或其他方面的资源以及各种资源的综合),培育创造本企业技术、技能、知识、资源的整合或组合角度来定义核心竞争力,“核心竞争力是公司在市场中拥有的独特技术、知识与技能的组合”,如此等等,不一而足,其共同点是核心竞争力体现有价值、稀少和独特、难于模仿、不可替代和具有延展性等特点。尽管高职院校和企业同样作为社会组织,不管是从应对各自面临的挑战还是从达成可持续发展的目标,两者都有类似之处,但是毕竟两者存在本质差异,简单地套用企业核心竞争力于现代高职院校制度建设之中,显然不可取。借鉴企业核心竞争力的观点,根据高等职业教育的本质和特点,本研究中,高职院校核心竞争力是指能使高职院校获得持续竞争优势的能力。它既包括专业建设能力也涵盖管理能力,既体现在制度保障上也反映在文化建设中,既指资源及其整合,也可以是一致认同的办学理念。有价值、稀少和独特、难于模仿、不可替代和具有延展性,应成为判断高职院校核心竞争力的根本标准。到底具有什么样的核心竞争力.因高职院校而异,但不管怎么样,人是核心竞争力的关键要素。
        具体来说.借鉴核心竞争力理论的基本观点,在现代高职院校制度设计中,要充分领会并确立起如下价值取向:其一,与企业一样,高职院校也是一个竞争力集合体,要认真分析、选择高职院校的核心竞争力.另一方面核心竞争力应成为分析高职院校的基本要素。相应地,具有什么样的核心竞争力应作为建设现代高职院校制度的重要依据。其二,核心竞争力是高职院校拥有的主要资源或资产,是高职院校赖以竞争的重要资本,是高职院校发展有效的战略活动领域,是高职院校实现可持续发展的生命线。因此培育和不断发展核心竞争力,既是高职院校的根本性战略,也应成为高职院校制度建设的根本目标。其三,要充分认识到高职院校核心竞争力受到各种因素的影响,并且始终呈现出一种动态的非均衡状态。因此在现代高职院校制度建设中.高职院校要应情势的变化及时调整其战略目标,形成核心竞争力积累、培育、发展、维护和扬弃的正反馈机制。总之,在现代高职院校制度建设中,不管是处理政府与高职院校之间的关系,抑或是处理高职院校与社会之间以及高职院校之间的关系,要一切围绕提升高职院校核心竞争力的目标。 
        三、利益相关者理论与现代高职院校制度
        从利益相关者理论视角分析现代高职院校制度.可以为构建现代高职院校制度提供诸多重要的启示和有益的借鉴。20世纪60年代,利益相关者理论是在对基于资本雇佣劳动逻辑的传统企业理论的批判和质疑声中产生和发展起来的。1963年,斯坦福研究所(SRl)首先提出了利益相关者这个概念.认为“对企业来说存在这样一些利益群体,如果没有他们的支持,企业就无法存在”。在此,利益相关者是用来表示与股东相对,与企业有密切关系的所有人。20世纪70年代中后期,利益相关者理论为学术界和企业界接受,成为经济学界和管理学界关注的热点问题。20世纪80年代以后,利益相关者理论在战略管理和公司治理研究领域取得了很大进展一弗里曼(1984)认为,利益相关者是“那些能够影响企业目标实现,或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体”。弗里曼强调利益相关者与企业的关系,而且对利益相关者的界定比较广.把股东、债权人、雇员、供应商、顾客、甚至社区、环境、媒体等与企业活动有直接或问接关系的都视为利益相关者。20世纪90年代初,利益相关者理沦得到进一步完善,并与企业社会责任理沦相融合.进而成为一种体系较为完备的公司治理理论。克拉克森(1994)指出利益相关者以及在企业中投入了一些实物资本、人力资本、财务资本或一些有价值的东西,并因此而承担了某些形式的风险:或者说,他们因企业活动而承受风险”。克拉克森不仅强调企业与利益相关者的关系,而且重视专用性投资。尽管不同学者或学派关于利益相关者的认识还存在差异,但在对一些基本问题的认识上却是一致,、利益相关者理论主张,企业不仅应考虑股东的利益。也要照顾到其他利益相关者的利益;企业的发展壮大有赖于利益相关者的参与,利益相关者应该参与企业治理。
        依据利益相关者理论分析高职院校可以发现,高职院校是一种典型的利益相关者组织,现代高职院校制度的设计就是建立一种各类利益相关者共同治理的模式。与企业不同,高职院校既没有严格意义上的股东,也不以追求利润为目的:作为一种非营利性组织,高职院校突出体现公益性特点.追求的是实现社会公共利益。对公办高等职业院校而言,代表大众利益的政府享有对高职院校的所有权,社会大众是高职院校的“股东”。与其他类型高校不同,高职院校治理不仅要充分调动政府、学校管理者、教师、学生及其家庭等参与,而且要激励行业、企业以及其他社会中介组织深度参与到高职院校办学实践之中。在现实中,南于人们对高职院校是一种典型的利益相关者这一认识不到位.因此在制度设计中,一直以来相对忽略了包括行业企业等在内的重要利益相关者,并导致我国高等职业教育难以满足经济社会发展的要求。由此看来.从利益相关者视角探讨高职院校治理,推动构建现代高职院校制度具有重要意义。
        借鉴弗里曼的观点,就高等职业教育而言.所谓利益相关者是指那些能影响高等职业教育目标实现以及受到高等职业教育影响的任何个人和组织。如果仅此界定,那也是意义不大的.还需要对所有利益相关者进行分类。只有这样。才能有助于对各利益相关者参与高等职业教育的角色和职能进行准确定位。借鉴克拉克森(1994)关于利益相关者分类的标准,即按照与高职院校联系的紧密性程度,可以把我国高等职业教育的利益相关者分为首要利益相关者和次要利益相关者。遵此标准.结合我国高等职业教育发展的现实特点分析,根据高等职业教育的发展规律和特点,与企业的利益相关者存在显著差异,对我国的高等职业教育而言.首要利益相关者主要包括政府、投资方、高职院校及其教师、行业企业及相关用人单位(包括行业专家或能手)、学生及其家庭,次要利益相关者主要包括校友、社区、提供生源的高中阶段教育、社会大众、新闻媒体、职业介绍机构以及其他相关的社会中介组织等。
        结合我国高等职业教育现状分析,以利益相关者理沦为依据,推动高职院校制度变革,构建现代高职院校制度,可以从如下方面着手:第一.需要牢同树立利益相关者观念,进而认识到高职院校的利益就是所有相关者的利益,高职院校的目标就是增进所有利益相关者的利益,而现代高职院校制度设计就是要以此为基本原则重构高职院校各类利益相关者之间的关系,主要包括政府与高职院校之间、社会与高职院校之间、高职院校与高职院校之间以及高职院校内部的各种关系。第二.根据各地各学校的实际情况及其特点,分析高等职业教育的利益相关者,对各类利益相关者进行分类.并深入探究各类利益相关者与高职院校之间关系的性质、特点(尤其是各利益相关者具有的各类资源).并以此作为现代高职院校制度设计的重要依据。第三.把构建利益相关者共同治理高职院校的机制作为现代高职院校制度的核心内容。制定激励利益相关者参与高等职业教育的政策法规,完善各级政府职业教育联席会议制度,组建高职院校校企合作委员会,建立健全利益相关者参与高等职业教育决策的机制(包括政府层面和学校层面的决策),创建人才需求信息各方共享的信息平台,构建社会中介组织参与高等职业教育评估的机制等等,这螋都是目前我目高等职业教育院校制度建设亟待解决的问题.
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